这种变化使得刺史逐渐成为了地方行政长官。对此，王莽又新设立牧副监，作为州牧的副官，以专门行使监察的职能。刘秀建立东汉后，为了尽快消除地方割据武装，完成全国的统一，他往往将自己的心腹将领拜为州牧。到了东汉末年，全国范围内爆发了规模空前的黄巾起义。为了平定叛乱，东汉政府不得不委任刺史长期统兵的权力。188年，东汉再次改刺史为州牧，在法律上追认了刺史掌握地方大权的事实。
中国古代的中央集权演化有一个重要的规律，那就是中央开始会派遣一些地位低、职权大的机构来监察地方。随着时间的发展，这些派出的监察机构就驻扎于地方，逐渐演化为了地方最高的行政机构。汉代的刺史（州牧）、唐代的采访史、宋朝的监司都是按照这样的方式演化的。通过了解汉代刺史演化为州牧的过程，可以对汉代的中央集权演变趋势有更多的了解，也对东汉末年的诸侯割据的原因有了更深层次的理解。
一，十三州刺史的设置秦朝时期，在地方各郡设置监御史作为监察机构，直属于中央的御史大夫管辖。西汉初期，丞相权力极大，对地方的监察也由丞相负责，“丞相遣使分刺州，不常置”（《汉书·百官公卿表》）。因此，汉初并未单独设置监御史。但这样显然是无法加强君主权力的。汉惠帝时，京畿三辅一带豪强官吏犯法之事较多，于是惠帝三年，相国奏遣御史监三辅不法事，开始在局部恢复了监御史。到了文帝时期，开始亲自派遣使者到各地巡查，但还未形成定制。
徐州刺史部汉画拓片
汉武帝继位后，在中央设置内朝，削弱了丞相权力。为了适应加强君权的需要，汉武帝开始在地方建立一套完善的监察制度。《汉书》记载，汉武帝在元封五年（前106年）开始建立刺史制度。其主要的内容有：第一，将全国化为十三个监察区（州），分别是冀、幽、并、兖、徐、青、扬、荆、豫、益、凉、交、朔方。第二，每个州派遣一名刺史负责监察郡县。这些刺史的俸禄为600石，但是却可以监察2000石的郡守和王国相，甚至可督察诸侯王，可谓秩低权重。第三，刺史监察的内容主要有六条，其中五条是针对地方长官的，一条是针对豪强地主。前89年，汉武帝又在经济地区设立司隶校尉，负责监察京师百官和三辅、三河，弘农七郡。这样，一套严密的监察制度就建立了起来。
六条察州内容：一、强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二、二千石不奉诏，遵旧典，倍公问私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三、二千石不恤疑狱，风历杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祆实讹言。四、二千石选署不平，阿附所爱，敝贤宠玩。五、二千石子弟恃怙荣势，请任所监。六，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令。
西汉十三州
昭宣时期，十分重视吏治，因此也十分器重刺史。同时昭宣对郡县的政绩十分重视，认为地方的诉讼的正常运转才能保证地方地方的稳定。汉宣帝曾说：“庶民所以安其田而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯二千石乎”。而昭宣二帝也主要是通过刺史来保证地方的吏治，如魏相为扬州刺史，“考察郡国守相，多所贬退”，后来被升为了南阳太守。可见刺史的设置对于整顿地方吏治起到了良好的效果，这也是“昭宣之治”成功的一个重要因素。
杜陵：汉宣帝的陵墓
二，从刺史到州牧：成为地方最高长官西汉后期，地方豪强兴起，刺史的重要性也进一步提高。在名称上，刺史几度改名为“州牧”，成帝绥和元年（前8年），“罢部刺史，更置州牧”。哀帝建平二年，“罢州牧，复刺史。”哀帝元寿二年（前1年），刺史“复为牧”。当刺史改为州牧的时候，也就成为了地方的行政长官，其俸禄也提高到了2000石。在西汉后期，刺史的职权扩大，已经不再仅仅负责监察了，他们往往会带领一些地方武装镇压地方性的叛乱，维持地方治安。如宣帝时期冀州刺史张敞“以耳目发起贼名区处，谋诛渠帅。”孙宝做益州刺史时，“亲入山谷，谕告群盗”。这种变化使得刺史逐渐成为了地方行政长官。
凉州刺史魏元丕碑拓本
王莽时期，地方叛乱风起云涌。为了镇压地方叛乱，王莽再一次改刺史为州牧，并加将军称号，授予其军事征伐大权。如此，州牧就成为了地方的军事长官，军事征伐成为第一要职。对此，王莽又新设立牧副监，作为州牧的副官，以专门行使监察的职能。刘秀建立东汉后，为了尽快消除地方割据武装，完成全国的统一，他往往将自己的心腹将领拜为州牧。东汉初期的州牧权力相对于王莽时期还进一步扩大了，州牧不仅拥有了固定的治所，还能够直接统领地方郡县官员。王莽和刘秀的这些措施无疑加快了刺史（州牧）地方化的演变。
在刘秀完成统一后，又在国家制度方面恢复王莽之前的建制，于是“罢州牧，复置刺史”，俸禄恢复到600石水平。刘秀此举在于剥夺刺史在战争时期被赋予的军事统辖权，而对于刺史的行政权却进一步扩大了，正式成为了地方的行政长官。如刺史拥有了固定的治所，拥有对郡县长官的弹劾和选举权，过去由郡县负责的举荐人才的权力也转移到了州牧的手中。在明、章、和三帝时期，部分刺史又被恢复了统兵的权力，如“承平六年，始复夷复叛，益州刺史发兵讨破之”。不过在总体上，该时期的刺史还为掌握地方的军事大权，偶尔能够派兵平叛也是中央临时委任。
东汉十三州郡县图
三，州牧演变为地方割据势力从以上的信息可以得知，当社会稳定的时候，刺史的权力就缩小了，而当社会不稳，地方叛乱多有发生的时候，刺史就演变为了州牧，被授予征伐大权。西汉末年如此，东汉后期也是如此。在安帝和顺帝时期，宦官专政越来越严重，地方的起义也逐渐增多。在这样的情况下，刺史被重新赋予了统兵大权。如顺帝时期，“扬、徐盗贼群起……遣御史中丞冯绲将兵督扬州刺史尹耀、九江太守邓显讨之”。可东汉后期的局势一直没有稳定下来，刺史的统兵权也一直未能解除。
到了东汉末年，全国范围内爆发了规模空前的黄巾起义。为了平定叛乱，东汉政府不得不委任刺史长期统兵的权力。而在镇压黄巾之乱的过程中，这些刺史的军队不断增加，控制的地方不断增多，也就形成了地方割据。188 年，东汉再次改刺史为州牧，在法律上追认了刺史掌握地方大权的事实。黄巾之乱被平定之后，整个东汉的地方已经完全被地方的州牧所控制，如刘璋为益州牧、刘虞为幽州牧、刘表为荆州牧、刘繇为扬州牧、袁绍为冀州牧、陶谦为徐州牧等。此时，汉朝中央也被董卓等地方势力所控制，东汉名存实亡。
割据图
东汉末年的州牧、刺史“内亲民政，外领兵马”，势大权重，跨州连郡割据混战。如公孙瓒“乃自署其将帅为青、冀、兖三州刺史，又悉置郡县守令”。袁绍“兼督冀、青、幽、并四州”“众数十万”。在消灭公孙瓒后，更是以长子谭为青州刺史，以中子熙为幽州牧，外甥高翰为并州刺史。荆州牧刘表“开土遂广，南接五领，北据汉川，地方数千里，带甲十余万”。这些地方诸侯州牧之间的相互兼并，最终在220年形成了魏蜀吴三国。此后刺史一名多次变化，直到元朝才彻底废除。
三国版图
